「偿债基金条款」展望2021:2020年国有企业改革政策特点及趋势回顾与总结

股票行情  2021-04-13 07:58:42

文|王娜(国际商务硕士、国际注册管理顾问、知本咨询混改所首席研究员)

2020年是第十三个五年计划的收尾年,第十四个五年计划的规划年,也是国有企业三年改革的第一年。在这样的历史时期,中央和地方国企改革政策的完备性如何?国企改革政策有什么特点?未来国企改革趋势如何?

今天,我们带着问题回顾2020年国有资产和国有企业改革的相关政策。

在中央一级,它是由国有企业改革的三年行动领导的

政策数量方面,根据智本咨询混改所2020年的统计,中央发布的国有企业改革政策有115项,与2019年的32项相比,呈数量级增长趋势。

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从政策内容来看,中央层面的政策涉及国有企业创新、国有资产监管、综合改革、国有企业混业改革、公司治理结构、市场化运行机制、加强党的领导等方面,进一步体现了中央层面国有企业改革政策体系的完整性。

回顾2020年,今年最重要、最全面、最系统的政策是国企改革三年行动计划。

三年行动是今后国企改革的首要任务,也是进一步落实国企“1+N”改革政策的具体要求。

同时,三年行动计划对国有企业未来改革提出了改革方向、重点任务和时间进度要求。

从内容和范围上看,三年行动计划没有本质变化,仍需全面实施综合改革。

从改革的深度来看,三年行动计划要求国有企业实施推进国有企业改革过程中的每一项关键任务。

关键任务包括九个方面:

完善中国特色现代企业制度,推进国有资本布局优化和结构调整,积极稳妥推进混合所有制改革,完善市场化管理机制,形成以资本经营为主的国有资产管理体制,注重国有企业创新,促进国有企业公平参与市场竞争,推进国有企业改革系列专项行动,加强党对国有企业的领导。

总体而言,三年行动计划对未来国有企业改革的方向、任务和目标提出了非常明确的要求。

未来三年国有企业改革的主要方向包括九个部分。按照这九个方向,选取一些2020年比较重要、特色突出的,梳理出2020年国有企业的相关改革政策。

1.国有企业改革的专项行动“添砖加瓦”,继续发挥力量

2020年,在国有企业改革专项行动中,双百行动、科技改革示范行动、标杆管理世界级管理改进行动和区域综合改革行动均得到不同程度的推进和深化。

1)双百动作

双百运动正式启动于2018年8月。双百运动推出两年来,目前只有四项特别政策,其中两项是2020年的,分别是2020年初推出的经理终身制和合同管理的操作指南,以及职业经理制的操作指南。这两个操作指南推动了双百企业市场化管理机制改革进入关键阶段。

从两个操作指引的内容来看,两个操作指引将改革目标、基本流程、重点和关键点进一步细化到可执行的层面,是双百企业管理者市场化改革的指导性文件。

从这两个操作指南的文件性质来看,它是对传统干部管理机制的实质性冲击。

从市场化的角度来理解这个问题,传统的干部管理机制是非市场机制,职业经理人制度是目前完全市场化的机制,终身制和合同制管理是传统干部管理和职业经理人制度之间相对市场化的机制。

因此,无论是终身制、合同制还是职业经理制,都对传统的干部管理产生了实质性的影响。

2)科学改革的示范作用

科学改革示范行动正式启动于2020年,这是改革的第一年。

从政策角度来看,目前科学改革示范行动只有两项特殊政策:

2019年12月底发布的科技改革专项行动计划,从完善公司治理机制、完善市场化选人用人机制、强化激励约束机制、激发科技企业创新动能、加强党的领导推动科技企业全面改革五个方面推进科技企业改革。

2020年,出台了改革政策,同时公布了两次科技改革示范行动企业名单。其中一项政策是2020年初发布的《关于做好将“科技改革示范行动”纳入企业改革规划等相关事项备案工作的通知》,主要公布拟入选科技改革示范行动企业的208家企业名单。这两个名单分别是2020年4月和2020年12月,国务院国有资产监督管理委员会公布了204家和209家科技改革示范企业名单。目前,科技改革示范企业209家,其中中央企业142家,地方国有企业67家。

3)设定世界级管理改进行动的基准

2013年,中央企业开始启动并实施标杆世界级管理改进行动。2019年,国家层面加大了标杆世界级管理改进的力度和深度。2020年《关于标杆世界级管理改进行动的通知》,即39号文件,进一步推动了标杆世界级管理改进行动,明确了标杆世界级管理改进行动的范围。这一次不仅中央企业要标杆,地方重点国企也要标杆。

同时,39号文件明确提出了两个标杆方向,一是与世界级企业比较,二是与行业先进企业比较。

也明确了怎么处理。无论是中央企业还是地方国有企业,在对标世界级管理改进行动的过程中,都需要比较战略管理、组织管理和运营管理八个维度,进一步提升国有企业的控制机制。

39号文件对时间安排也有明确要求,提升世界级管理的行动最后阶段在2022年底,与国企改革三年行动的时间要求一致。

4)区域综合改革实验

区域综合改革试验于2019年7月启动,国务院批准了上海、深圳、沈阳三个综合改革试验区,也是首批区域综合改革试验区。

2020年区域综合改革试验体现了两个特点:

深化第一批:深化深圳区域综合改革试验区,出台国家级相关政策,支持深圳综合改革试验区改革政策的实施。

启动第二批:2020年12月底,国务院批准了青、杭、武、Xi四个区域综合改革试验区。

2.加大国有企业创新力度——国有企业创新已成为国有企业改革的重要切入点之一

截至2020年底,中央级国有企业创新相关政策132项,其中2020年新增40项。在国有企业新增的40项创新政策中,主要分布在科技创新、科技成果转化和产权投资、科技人才管理等方面。

2020年,国有企业创新在科技企业创新的各个领域进行了相关政策的完善和改革的推进。

对于2020年的国有企业创新政策,需要了解和掌握一种政策,就是给予科研人员科技成果的所有权或长期使用权,包括试点实施方案和试点名单。

这种政策对科技人员的科技创新能力和活力起到了很大的促进作用。

从这两项政策来看,已确定40所高校和科研机构开展试点。

试点的内容主要包括六个方面:给予科研人员职务、科技成果所有权、实行以增加知识价值为导向的分配政策。

3.深化混合所有制改革——混合所有制改革继续深入推进

到2020年底,深化混合所有制改革有31项政策,2020年将增加4项新政策。虽然2020年新政策不多,但这四项混合所有制改革政策对推动我国混合所有制改革有着强大的推动作用。

2020年值得关注,推进混合所有制改革力度较大的政策是国发14号文件,其中有两项关于混合所有制改革的规定。一是鼓励和支持混合所有制改革试点企业上市,进一步支持混合所有制改革企业做强做大。

二是充分发挥证券市场的价格估值作用。国有资产评估结果在国有产权交易招标中的作用是支持国有企业通过资本市场进行混合所有制改革。

对于混合所有制改革,国有企业需要通过混合所有制改革来实现阶段性目标,上市就是其中之一,所以国发14号文件对混合所有制改革和阶段性目标的实现起到了很大的推动作用。

4.完善国有资产管理制度

截至2020年底,完善国有资产管理体制相关政策103项,2020年新增22项。

针对2020年完善国有资产管理的这22项新政策,2020年最具突破性和创新性的政策是《国有资产评估管理办法》的修订。

这是1991年以来30年来的首次修订,具有较强的突破性和一定的历史意义。

在第一次修改的过程中,虽然是征求意见稿,但也明确了一些新的或删减的内容。

其中增加了资产评估管理、监督管理和法律责任两部分,删除了组织管理、评估程序和评估方法三部分。

5.完善市场化运行机制

截至2020年底,完善市场化运行机制的政策有36项,其中2020年新增3项,主要集中在完善非上市公众公司股权激励和员工持股、央企控股上市公司股权激励等方面。虽然政策数量少,但政策的重要性很高。2020年,我们认为更重要的政策是178号通知和关于印发的通知。央企控股上市公司股权激励实施指引>:

178号通知是关于国有控股上市公司实施股权激励的政策文件,结合以往中央企业实施股权激励的实践,从微观操作层面指导中央企业实施股权激励的相关工作,以进一步促进中央企业扩大控股上市公司规模和实施股权激励的覆盖面,也有助于中央企业更好地建立和完善中长期激励机制。

6.加强党的领导——确定国有企业党委预研究项目清单的边界内容

加强党的领导的政策不多,但每一项政策对国企来说都很重要。

针对2020年的两项新政策,需要从国企改革的角度深入理解和研究的政策是《中国共产党关于国有企业基层组织工作的规定(实施)》,其中明确规定了组织机构设置、主要职责、党的领导和公司治理等。然而,从国有企业改革的角度来看,有必要重点对国有企业党组织的决策职能进行规制。

其中规定6项,成为各省市制定党委预研项目清单的立足点。

在地方一级,各地区改革政策的特点十分突出

2020年,全国各地区共出台878项国有企业改革政策,几乎是2019年的三倍。

地方层面在中央国有企业改革政策体系框架下细化完善,中央国有企业改革政策进一步落实。

该政策在国有企业综合改革、公司治理结构、市场化机制、加强党的领导、国有企业混合改革等多方面进行了细化和完善。

和中央一样,地方在2020年对国企的政策创新最多,这进一步说明2020年国企的创新也是地方国企改革的主要方向。

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1.山东:量大内容新

更多数量

山东2019年和2020年相关政策数量最多,全国第一。

这进一步表明,近两年来,山东在国有企业改革方面做出了巨大努力。国有企业改革的范围也在进一步扩大。

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内容是新的

2020年,山东在国有企业混合所有制改革方面有所创新,在省属企业混合所有制改革后评价中处于领先地位。

2020年底,山东发布了《省级企业后混合所有制改革评价实施办法》,主要目的是客观评价混合改革后企业的工作成效,最终达到以混合改革推动改革的目的。

2.广东:积极部署国企改革三年行动,继续深化改革

截至2020年底,广东国有企业改革相关政策185项,其中2020年增加93项。

从政策内容来看,包括国有企业创新、国有资产监管市场化管理机制、国有企业混业改革等。

2020年广东国有企业创新政策最多,可以反映出广东将把国有企业创新作为2020年国有企业改革的重要切入点。

部署国有企业改革三年行动

广东是该地区第一个国有企业改革三年行动计划,紧随其后的是中央国有企业改革三年行动计划。

广东三年行动计划从优化国有资本布局和结构、推进混合所有制改革、完善市场化运行机制、完善公司治理机制、完善国有资产管理体制、加强党内对国有企业的全面领导等六个方面和21项措施,阐述了广东省属企业未来三年国有企业改革的重点方向。

深化混合所有制改革

2020年,广东推出了自己的混合改革操作指南和混合改革三年行动计划。

广东的操作指南与中央一级中央企业混合所有制的操作指南保持一致,但广东也突出了自己的特点。

最突出的特点是,广东的混改操作指南体现了混改战略,混改操作指南明确规定了混改战略,将混改战略提升到了一个新的高度。

主要体现在混合改革操作指南中明确提出的四个基本原则,其中之一就是突出战略导向。

广东的混改操作指引明确了广东省属国有企业混改的四个方向:国有企业混改的目的、混改企业股权结构的设计要领、投资者的选择标准、混改前的业务整合。

两类公司的改革都失败了

2020年,广东不仅要加大推进两类省属公司改革的力度,还要继续下沉两类公司改革,推进广深两类公司改革。

在省级方面,广东省国资委发布了《授权下放名单》,主要对省属企业、两类公司和特定企业授予不同范围和程度的授权。

3.上海:积极推进国企三年改革,加大国企创新力度

截至2020年底,上海国有企业改革相关政策115项,其中2020年新增42项。

内容涉及国企改革的方方面面,每一种政策类型都涉及。2020年,上海对国企创新的政策最多。

推进国有企业改革三年行动

针对上海的相关政策特点,上海在2020年底推出了自己的国有企业改革行动计划。主要措施体现在以下五个重点方面:

注重加强党的指导,加强党对国有企业的全面领导;

以完善公司治理为核心,重点是加强董事会建设的实施,充分发挥内部监事会制度的优势;

以优化布局为重点,强调上海三大任务的持续推进,一个平台的实施和落地,同时实施三大产业、四大品牌战略;

以提高效率为重点,关键是深化混合所有制改革,提高国有资本运营效率,积极推进企业自主创新,激发企业自主创新动能;

注重强化激励作为保障,强调完善市场化管理机制,积极完善企业长效激励约束机制。

加大国有企业创新力度

截至2020年底,上海已出台21项国有企业相关创新政策,主要集中在科技创新、科技投入和科技人才管理三个方面。

与其他地区相比,2020年上海在国有企业创新领域的突出特点是根据上海自身发展需要,鼓励设立和发展外资R&D中心。

2020年底,上海市颁布了《上海市鼓励设立和发展外商投资R&D中心的规定》,以优质发展为重点,鼓励外商在上海设立R&D中心,搭建开放式创新平台。

鼓励在上海设立和发展外资R&D中心的目的是积极融入全球创新网络建设进程,聚集全球创新资源,推动上海的改革和创新。

4.四川:深化两型公司改革,加大国企创新力度

截至2020年底,四川已出台119项国有企业改革相关政策,其中2020年31项。四川政策的类型和内容在中央政策体系框架下进一步细化和完善。

2020年,国有企业创新政策数量最多。

深化两类公司改革

2020年初,四川下发了《四川省人民政府关于印发四川省国有资本投资经营公司改革试点实施方案的通知》,在中央23号文件框架体系下进一步完善,也突出了四川的某些特点:两类公司党组织的隶属关系;规范治理结构中的董事会成员人数,提出董事会成员一般为7~9人,对监事会没有更多要求;在监督约束机制的过程中应强调问责机制。

在四川两类公司的政策导向改革实践下,目前有六家两类公司试点企业,与其他地区相比处于中上位置。所以四川两类公司的改革力度比较大。

加大国有企业创新力度

2020年,四川国有企业创新主要集中在科技创新和投资领域,同时在科技成果转移转化和科技人才管理方面也有相应的政策细化和完善。

与其他地区相比,2020年四川的显著特点是推进综合创新改革试验。

2020年7月,四川发布了《四川省深化综合创新改革试验实施方案》和《四川省深化综合创新改革试验重点问题清单》

目前,我国国有企业改革政策的顶层设计已经非常完善,国有企业改革的目标和路径也非常明确。国有企业要乘风破浪,积极推进国有企业改革。

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